Mencionamos no artigo anterior “O QUE SIGNIFICA POLÍTICA DE ESTADO?” que o ente estatal é de fato e de direito um complexo de instituições de direito público distribuídas sobre os níveis de poder (União, Estado, Distrito Federal e Município), compostas, concomitantemente, pelas esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) sob a égide da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que insere o regime democrático e o sistema presidencialista na esteira do Estado Democrático de Direito.
Vimos ainda que, no bojo desse Estado complexo, obrigatoriamente, temos a necessidade existencial de um governo (temporário) que será administrado pelo vencedor(a) do pleito eleitoral efetuado pelo povo soberano através das eleições (nos âmbitos nacional, estadual e municipal) que resulta no gestor(a) da coisa pública.
Assim, não há política de Estado se não houver um governo para tomar as decisões essenciais e imprescindíveis em benefício da população inserida na sociedade civil organizada. Portanto, temos uma espécie de estrutura híbrida que comporta a conexão dos entes (Estado e governo) para fazer funcionar a máquina estatal brasileira. Na linguagem matemática um está contido no outro ou um contém o outro quando nos debruçamos para estudar a matéria sobre conjuntos.
Mas, a despeito dessa conexão administrativa pública direta e indireta, para a realização efetiva das políticas públicas almejadas nos problemas sociais constatados pelo governante, a tomada de decisão é um fator primordial no cerne político. A estrutura estatal só poderá ser movimentada pelo seu complexo institucional mediante as ações de governo, ou seja, não há Estado sem governo e vice – versa nas democracias ocidentais, haja vista, termos a herança estrutural incipiente nos ensinamentos grego e romanos que propuseram a criação política desse Leviatã.
Dito isso, a nossa proposta neste artigo é trazer o que significa política de governo, desenvolvendo um conteúdo baseado em conceitos, definições, ações e estrutura administrada pelo gestor direta e indiretamente em seu mandato eleito temporário na festa das eleições.
Com isso consideramos as políticas de governo um conjunto planejado de ações adotadas, especificamente, para suprir as necessidades do povo soberano. Nessa linha, tais ações se transformam em políticas públicas devidamente programadas através de projetos estrategicamente elaborados de forma objetiva e com os suportes de alocação de recursos baseados e projetos para a sua implementação com a realização de avaliação final dos seus resultados para análises dos impactos.
Esse conjunto de ações é um reflexo oriundo de várias discussões e debates perante a sociedade civil organizada que envolve audiências públicas, reuniões partidárias, reuniões públicas com outros entes estatais como, por exemplo, convênios entre estado e município quando se exigem a realização de obras e políticas públicas conveniadas, reuniões mistas entre o público e o privado quando houver a necessidade da participação de verba particular de pessoas jurídicas de direito privado através de Parcerias Público – Privada – (PPP) dentre outras possibilidades.
Assim tanto o conjunto de ações públicas específicas quanto à participação pública – privada (de pessoas jurídicas de direito público e privado) através de reuniões perante a Sociedade Civil Organizada, independentemente dos níveis de poder (União, Estado, Distrito Federal e Município), afunilam em um único centro, ora a gestão pública representada pelo administrador – gestor(a), devidamente eleito(a) pela festa democrática das eleições. Os seus atos e representação (no Brasil) estão calcados pelo sistema presidencialista devidamente descrito no Capítulo II, DO PODER EXECUTIVO, SEÇÃO I, DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, na Carta Política de 1988, que, por equiparação refletem para os governadores e prefeitos.
Dito isso, relembramos que, a complexidade do Estado (conforme descrevemos no artigo anterior “O QUE SIGNIFICA POLÍTICA DE ESTADO?”) no entorno de gestor público é essencial para o encaminhamento das suas tomadas de decisões e ações governamentais preparando as importantes agendas para as realizações das políticas públicas depois das análises técnicas da conjuntura social e política.
Entretanto, o gestor público tem um arcabouço jurídico – legal a respeitar para posteriormente agir. Estes atos são baseados na discricionariedade do agente público que lhe concede a liberdade de ação com a finalidade de atender as necessidades da população. Os problemas estruturais que atingem a população fazem com que a gestão pública seja assertiva na tentativa de resolução no caso concreto.
Obviamente, o gestor público deve seguir toda a complexidade da legislação vigente no país. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 determina em seu artigo 37 os princípios básicos em que o administrador deve venerar. Senão vejamos.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação da EC 19/1998)
I — os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação da EC 19/1998)
II — a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação da EC 19/1998)
III — o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;
IV — durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
V — as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação da EC 19/1998)
VI — é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;
VII — o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação da EC 19/1998)
VIII — a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão;
IX — a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
X — a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação da EC 19/1998)
XI — a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação da EC 41/2003)
XII — os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
XIII — é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público; (Redação da EC 19/1998)
XIV — os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação da EC 19/1998)
XV — o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I; (Redação da EC 19/1998)
XVI — é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: (Redação da EC 19/1998)
XVII — a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação da EC 19/1998)
XVIII — a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
XIX — somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação da EC 19/1998)
XX — depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
XXI — ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
XXII — as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela EC 42/2003)
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
§ 2º A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação da EC 19/1998)
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas. (Incluído pela EC 19/1998)
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela EC 19/1998)
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela EC 19/1998)
§ 10 É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. (Incluído pela EC 20/1998) (Vide EC 20/1998)
§ 11 Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. (Incluído pela EC 47/2005)
§ 12 Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela EC 47/2005)
§ 13 O servidor público titular de cargo efetivo poderá ser readaptado para exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, enquanto permanecer nesta condição, desde que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino, mantida a remuneração do cargo de origem. (Incluído pela EC 103/2019)
§ 14 A aposentadoria concedida com a utilização de tempo de contribuição decorrente de cargo, emprego ou função pública, inclusive do Regime Geral de Previdência Social, acarretará o rompimento do vínculo que gerou o referido tempo de contribuição. (Incluído pela EC 103/2019)
§ 15 É vedada a complementação de aposentadorias de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes que não seja decorrente do disposto nos §§ 14 a 16 do art. 40 ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdência social. (Incluído pela EC 103/2019). (Grifos Nosso).
Assim, se o gestor público violar qualquer lei ou princípio constitucional previstos no arcabouço legal descritos na legislação constitucional e infraconstitucional poderá responder pelos danos causados ao erário público, após, obviamente, ter o seu direito de defesa respeitado através do processo administrativo, podendo também responder aos demais processos (cíveis e criminais) se os órgãos de controle (Tribunal de Contas e Poder Legislativo) do Poder Executivo obtiverem provas cabais do ilícito ocorrido. Aliás, se houver provas determinantes da prática de crimes pelo governante, independente do nível de poder (União, Estado, Distrito Federal e Município), também poderá sofrer sanções políticas como o impeachment ou suspensão dos seus direitos políticos por um longo período.
Em geral vemos problemas tanto nos mecanismos da complexidade do Estado (conforme já descrito no artigo anterior “O QUE SIGNIFICA POLÍTICA DE ESTADO”?) quanto na amplitude da governabilidade do gestor público eleito democraticamente. Não há segredos, pois, em nossa ótica o cerne dessa questão está na fragmentação do sistema partidário que proporciona um inchaço de partidos dentro e fora da máquina estatal (multipartidarismo em excesso), um federalismo desproporcional (no sentido dos repasses da União aos entes federativos gerando uma centralização extrema) e a falta de seqüência das políticas de Estado por conta das mudanças de governos ideológicos (o que é uma aberração, pois, os governantes passam e as populações com os problemas ficam).
Os reflexos oriundos dos pontos supramencionados em suma podem trazer poderes dispersos (fragilizando o governante) e a ingovernabilidade, ou seja, a perda de controle das ações de governo por parte do gestor público que não detém mais os poderes da liturgia do cargo estando fadado ao fracasso gerencial.
Existe também a relação institucional entre todo e qualquer governo com os sistemas de controle e fiscalização dos atos do governante que pertencem estruturalmente ao Estado. Temos no Brasil um regime democrático que segue o direcionamento do Estado Democrático de Direito. A nossa Carta Política externa a organização dos Poderes como uma trinca de distribuição de poder nas suas atribuições e divisões.
A forma como nossa nação se organiza política e administrativamente foi estabelecida pela Constituição Federal de 1988. Por meio desse documento, foi adotado o princípio da tripartição do poder, conforme redigido no artigo infra:
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
Temos os poderes denominados Executivo, Legislativo e Judiciário, considerados como independentes e harmônicos entre si com a capacidade de exercer as suas funções institucionais dentro de um sistema de freios e contrapesos, onde cada ente sabe da existência de uma linha limítrofe de atuação institucional, lembrando que o governante tem de obter o respaldo político do Legislativo para governar com equilíbrio através de uma coalizão evitando o excesso de controle restritivo sobre os seus atos institucionais que poderia gerar uma suposta paralisia institucional.
O governante está inserido como Chefe do Poder Executivo nos níveis de poder (União, Estado, Distrito Federal e Município) onde atua dentro dos parâmetros que o arcabouço jurídico – legal permite. Assim, os demais poderes fiscalizam e controlam os seus atos juntamente com os Tribunal de Contas, seja da União – TCU (quando o(a) Chefe do Executivo for o Presidente da República) e do Estado e Município – TCE (quando o Chefe do Executivo for o governador do Estado e prefeito), gerando um verdadeiro complexo fiscalizatório de um Poder para outro, recíproca e mutuamente, inclusive sobre os gastos excessivos.
Lembramos ainda que o gestor público tem que observar severamente a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, ora a Lei Complementar n. 101/2000, onde estabelece regras duras no sentido dos limites das finanças públicas (entre receitas e despesas) para gerar equilíbrio nas contas e evitar endividamentos. O administrador terá que respeitar os limites do tempo de mandato para contrair débitos e quitá-los dentro do período evitando que responda judicialmente pelo não cumprimento, conforme artigo infra:
“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.”
Por fim, resumindo, o governante deve ter projeções palpáveis de ações políticas e institucionais baseadas na política real. Trabalhar o máximo com a arrecadação de receitas devidamente projetadas para cumprir os seus deveres e obrigações junto à população, pagando contas, realizando políticas públicas de impacto dentro do seu raio de ação, desenvolver atividades previstas na agenda pública, dialogar com os nichos sociais no sentido de estreitamento institucional, se relacionar institucionalmente com os demais Poderes de forma independente e harmônica e, preparar um canal de comunicação política efetiva e assertiva que ecoe em âmbito geral e instantâneo.
Dr. Edney Firmino Abrantes é Advogado, Cientista Político, Professor e Pesquisador. É Especialista, Mestre e Doutor. É autor dos livros “Construção e desconstrução imagética dos políticos nas campanhas eleitorais” e “Astroturfing e o discurso político na pandemia” dentre outros. É autor de inúmeros artigos científicos e de opinião em sites e revistas especializadas sejam físicas e ou digitais. É colunista do site Fatos Políticos.
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